Beamtentum und Streik

Das Beamtenverhältnis in Deutschland besteht, weil es ein dringendes und berechtigtes gesellschaftliches Interesse an der Sicherung hoheitlicher Aufgaben gibt; ein Bedürfnis, das in den Bahnen des Arbeitsrechts, ohne Systembruch nicht realisiert werden kann. Die besonderen beamtenrechtlichen Pflichten sind mit Aufgaben verknüpft, an deren unbedingter, rechtsstaatlicher, verlässlicher und neutraler Erledigung ein herausgehobenes gesellschaftliches Interesse besteht. Es geht um Aufgaben, deren Erfüllung gesellschaftlich wichtig und grundrechtsrelevant sind - und bei denen der Staat sich von privaten Unternehmen und Einrichtungen unterscheidet.

Verlässlichkeit und Neutralität sichern wir als Gesellschaft in Deutschland über den Beamtenstatus; er garantiert einen streikfreien öffentlichen Dienst. Zudem bestehen für Beamte besondere Pflichten, deren Einhaltung durch ein eigenes Disziplinarrecht gesichert werden und in besonderem Maße dazu beitragen „immun“ gegen politische und wirtschaftliche Einflussnahmen zu sein.

Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ mögen als Begriff altertümlich klingen. Sie bilden aber eine dynamische Grundlage, von der aus der Sicherungsauftrag erfüllt und das Dienstrecht gleichzeitig gewandelten Anforderungen, etwa Teilzeit, Rechnung tragen kann.

Andere Länder in Europa haben ein anderes Modell; sie sichern bestimmte Aufgabenfelder über spezifische Streikverbote ab. Hier kann und muss aber jedem Staat die Möglichkeit offenstehen, die eigene Staatsorganisation – dazu gehört das Personal – selbst zu gestalten, wenn das Ergebnis jeweils in sich ausgewogen ist.

Absolut. Deutschland hat sich seit der Geltung des Grundgesetzes zu einem wichtigen Mitglied der europäischen Union entwickelt und ist ein starker demokratischer und sozialer Rechtsstaat. Verglichen mit anderen Ländern meistert Deutschland alle Krisen. Deutschlands öffentlicher Dienst mit der starken Säule des Berufsbeamtentums hat dabei seine Leistungsstärke in der Finanzkrise ebenso unter Beweis gestellt wie in der Bewältigung des Flüchtlingszustromes oder der Coronavirus-Pandemie. Ohne einen streikfreien öffentlichen Dienst ist das nicht zu bewerkstelligen.

Dabei gibt es zwischen Beamten und Arbeitnehmern kein „Rangverhältnis“; vor allem sind Beamte nicht die „besseren Beschäftigten“. Beide Gruppen unterscheiden sich in ihrer Aufgabenstellung, beide Bereiche sind in ihren jeweiligen Rechten und Pflichten ausgewogen. Zu bedauern ist, dass Bund, Länder und Gemeinden die Stellenbesetzung nicht nach sachlichen, sondern oft willkürlich nach politischen oder sonstigen Gesichtspunkten durchführen. Festzustellen ist auch, dass Beamtinnen und Beamte weder einzelne Folgen der Föderalisierung noch die Gesetzesflut beeinflussen können.

Ja, aber Privilegien ist der falsche Begriff. Die Streikfreiheit des deutschen öffentlichen Dienstes ist die wichtigste, aber nicht die einzige Rechtfertigung für das besondere Band, das zwischen dem Staat und seinen Beamten geknüpft ist. Voraussetzung für Verlässlichkeit, für die Beamte in besonderem Maße stehen, drückt sich zunächst in Verfügbarkeit aus. Kurz gesagt: Wer nicht im Arbeitskampf ist, kann arbeiten. Aber die zweite Frage ist ja auch: Wie wird die Arbeit erledigt? Hier kommt noch einmal Verlässlichkeit ins Spiel. Beamte dienen dem Volk, also dem Staat. Dafür kümmert sich der Staat auch um deren persönliche und wirtschaftliche Absicherung. Das drückt sich unter anderem in der Absicherung für Krankheit und für das Alter aus. Das Kümmern des Staates um seine Beamten prägt deren Einstellung zu ihrer Arbeit für das Gemeinwesen. Beamter zu sein, ist halt nicht nur ein Job, es ist ein Dienst an der Gesellschaft. Und die Gesellschaft verlässt sich auf die Beamten. Es ist ein Geben und Nehmen.

Das Streikverbot für Berufsbeamte steht nicht isoliert, sondern in einem Zusammenhang mit dem Recht, das für die Beschäftigten gilt. Wir stehen uneingeschränkt zum verfassungsrechtlich geschützten Streikrecht, von dem der dbb und seine Mitgliedsgewerkschaften im Arbeitnehmerbereich in den Tarifauseinandersetzungen erfolgreich Gebrauch machen.

Unsere Verfassung hat aber mit dem Beamtentum sehr bewusst einen streikfreien Bereich geschaffen, in dem eine ständige Aufgabenerledigung in den staatlichen Kernbereichen sichergestellt wird. Auch dazu steht der dbb.

Das mit dem Beamtenverhältnis verbundene Streikverbot sichert im Übrigen, dass in allen anderen Bereichen des Arbeitslebens, auch für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, Koalitionsfreiheit und Streikrecht ohne gesetzliche Einschränkung gelten.

Der dbb trägt täglich und aktiv zur Weiterentwicklung des Beamtenrechts bei. Allerdings und immer auf der Grundlage der geltenden Verfassung; zu einer Beeinträchtigung des Berufsbeamtentums und seiner Funktionsgrundlagen darf es jedoch nach tiefer Überzeugung des dbb nicht kommen. Vielmehr wollen wir, dass der öffentliche Dienst seiner Aufgabe, den Staat handlungsfähig zu machen und zu halten, jederzeit nachkommen kann.

Es geht überhaupt nicht um Privilegien: Das Beamtenverhältnis nach der bestehenden Verfassungslage beinhaltet eine ausgewogene Mischung von Rechten und Pflichten. Die vom Grundgesetz vorgegebene Streikfreiheit im Beamtenbereich als hergebrachter Grundsatz korrespondiert insbesondere mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und dem Alimentationsprinzip. Dies ist die „Gegenleistung“ zur mit der Streikfreiheit verbundenen Garantie des zu jeder Zeit funktionsfähigen Staates. Die von einigen vertretene Hoffnung, man könne das Beste aus beiden Welten verbinden, also Streikrecht bei Lebenszeitanstellung und mit vollen Besoldungs- und Versorgungsansprüchen, ist weder rechtlich noch gesellschaftlich haltbar.

Das Motto ist eine hübsche Alliteration, hat nur mit dem geltenden Verfassungsrecht nichts zu tun. Vor allem stehen wir hier auch für Ehrlichkeit gegenüber den Kolleginnen und Kollegen.

Die Rechtsbeziehungen des Staates zu seinen Beamten regelt der Gesetzgeber. Dazu gibt es besondere Beteiligungsrechte der Gewerkschaften und Vorgaben, z. B. was die lineare Entwicklung der Besoldung angeht, die im Rahmen des Alimentationsprinzips auch verfassungsgerichtlich überprüft werden können – und in der Praxis auch immer wieder werden. Und: Wer verhandelt, muss auch ein Druckmittel haben. Arbeitnehmer können deshalb streiken, Beamten fehlt ein solches Instrument ganz bewusst. Verhandlungsrechte, ohne ein Mittel zur Durchsetzung der erklärten Interessen, ist eine Selbsttäuschung. Ein Beamtenverhältnis mit Streikrecht ist aber kein Beamtenverhältnis mehr.

Darüber hinaus ist allerdings eine weiter verbesserte Beteiligung der Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes an den entsprechenden Gesetzgebungsverfahren sicherzustellen. Dafür treten wir ein.

Im öffentlichen Dienst gibt es zwei völlig unterschiedlich konzipierte Dienstverhältnisse. Die Beamten wie die Tarifbeschäftigten wissen um die damit verbundenen Unterschiede, die ja jeweils Vor- wie Nachteile mit sich bringen. Was in der Öffentlichkeit in diesem Zusammenhang oft nicht bekannt ist, ist beispielsweise, dass Beamte leichter versetzt werden können, dass es keinen Beförderungsanspruch gibt, wenn qualifiziertere Aufgaben übertragen werden oder dass Überstunden teilweise ohne Ausgleich zu leisten sind.

Die öffentlichen Dienste und dienstrechtlichen Regeln der EU-Mitgliedstaaten sind allesamt sehr unterschiedlich gestaltet. Das öffentliche Dienstrecht ist aufs Engste verknüpft mit der jeweiligen staatlichen Identität und spiegelt insoweit den europäischen Pluralismus wieder. Denn die Mitgliedstaaten mit ihrer Identität und Vielfalt konstituieren dieses Europa, das eben kein Monolith ist und auch kein Monolith sein darf. Das Beamtenrecht ist wesentlich für die staatliche Identität der Bundesrepublik. Das BVerfG hat in seinem Lissabon-Urteil klargestellt, dass die Identität der Mitgliedstaaten eine Integrationsgrenze darstellt. Die Identität, für die der öffentliche Dienst maßgeblich ist, darf nicht angetastet werden.

Das EU-Recht betrachtet den öffentlichen Dienst in besonderer Weise, was zum Beispiel in den Bestimmungen über die Freizügigkeit zum Ausdruck kommt. Die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung sind nämlich nach Artikel 45 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit ausgenommen.

Weiterhin einschlägig ist Artikel 153 Absatz 5 AEUV, wo das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht von der EU-Kompetenz ausdrücklich ausgenommen sind! Das bedeutet: EU-Recht, ja, hat Vorrang vor nationalem Recht. Es ist aber vernünftig geregelt, weshalb es hier keinen Normenkonflikt gibt.

Es gibt hier kein „richtig“ oder „falsch“. Jeder Staat hat das Recht, seine eigene innere Organisation selbst zu bestimmen. In Deutschland hat sich das Berufsbeamtentum als Instrument entwickelt, das Funktionieren wichtiger Aufgaben sicherzustellen. Hinzu kommt, dass es auch in allen Ländern Europas Streikverbote gibt, die sich dort aber auf bestimmte Bereiche beziehen, während das in Deutschland für eine bestimmte Berufsgruppe, die Beamten, geregelt ist.

In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland hat es weit weniger Streiks gegeben als in praktisch allen anderen europäischen Staaten. Dies ist der besonderen Stärke der Sozialpartnerschaft, der Mitbestimmung, aber eben auch dem besonderen Rechts- und Treueverhältnis des deutschen Berufsbeamtentums zu verdanken. Insofern kann man zwar nicht sagen, andere Länder funktionierten nicht. Aber die Bürger leiden dort schon, wenn immer wieder auch im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge streikbedingte Einschränkungen hinzunehmen sind. Im Übrigen ist das auch für die Wirtschaft ein klarer Standortnachteil, wenn der öffentliche Dienst regelmäßig durch intensive und extensive Streiks lahmgelegt wird.

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist ein völkerrechtlicher Vertrag, den die Europaratsmitglieder geschlossen haben. Die Konvention hat damit nicht den Rang, den das EU-Recht genießt, das als supranationales Recht über dem einfachen Recht der EU-Staaten steht. Die EMRK steht somit nicht über deutschem Verfassungsrecht, das eben für die Berufsbeamten ein Streikverbot vorsieht.

Seit Ende 2018 waren beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Individualbeschwerden von vier verbeamteten Lehrkräften anhängig, die in verschiedenen Bundesländern tätig waren. Wegen der rechtswidrigen Teilnahme an Streikmaßnahmen in der Dienstzeit in den Jahren 2009 und 2010 wurden gegen diese Lehrer Disziplinarmaßnahmen verhängt, gegen die Rechtsmittel eingelegt worden sind.

Die Verfahren wurden von der GEW durch Rechtsschutz unterstützt und richteten sich gegen die Bundesrepublik Deutschland. Es wurde behauptet, die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) - und dort Artikel 11 und 14 der EMRK - seien betroffen. Ein Streikverbot für Beamtinnen und Beamte sei gesetzlich nicht vorgesehen, unverhältnismäßig und im Vergleich zu angestellten Lehrerinnen und Lehrern diskriminierend, so die Argumentation in den Beschwerdeverfahren.

Den Verfahren vor dem EGMR waren verwaltungsgerichtliche Verfahren vorangegangen, die mit einer Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 2018 ihren Abschluss fanden.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2018 klar, eindeutig und umfassend entschieden, dass das Streikverbot für deutsche Berufsbeamtinnen und -beamte in Deutschland verfassungsgemäß und auch europarechtlich rechtmäßig ist.

Die Rechtsposition des dbb, der in diesem Verfahren ausführlich Stellung genommen hat, wurde vollumfänglich bestätigt. So haben die Karlsruher Richter auch verdeutlicht, dass das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und insbesondere mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Einklang steht.

In dem im Dezember 2023 abgeschlossenen Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte haben sich die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer auf europäischer Ebene gegen die disziplinarische Belangung aufgrund ihrer Streikteilnahme während der Dienstzeit gewendet.

Der dbb beamtenbund und tarifunion ist die größte Interessenvertretung für alle Belange der Statusbeamtinnen und Statusbeamten in Deutschland. Deshalb sieht der dbb nicht tatenlos zu, wenn aus dogmatischen Gründen bzw. egoistischen Einzelinteressen bewährte, geschützte und institutionell im Grundgesetz garantierte Institutionen grundlos angegriffen werden. Deshalb ist der dbb aktiv geworden und es ist gelungen, erfolgreich einen Antrag auf Drittbeteiligung in dem EGMR-Verfahren zu stellen. Drittbeteiligte können in dem Verfahren vor dem Gerichtshof Stellung nehmen und ihre Sicht der Dinge darlegen. Dies hat der dbb mit den Festlegungen unseres Grundgesetzes in aller Deutlichkeit gemacht. Der dbb wurde in Straßburg durch Herrn Prof. Dr. Matthias Pechstein, Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) vertreten.