Beamte und Streik

Anlässlich der Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe über das Streikverbot für Beamte, haben wir hier einige Informationen zum Thema sowie zu den Positionen des dbb beamtenbund und tarifunion zusammengestellt.

Die wichtigsten Fragen und Antworten zum Streikverbot für Beamte

Warum gibt es in Deutschland Beamte?

Weil wir als Gesellschaft ganz selbstverständlich davon ausgehen, dass die Leistungen des Staates für seine Bürgerinnen und Bürger mit einem Höchstmaß an Verlässlichkeit und Neutralität erbracht werden. Verlässlichkeit und Neutralität sichern wir als Gesellschaft über den Beamtenstatus ab. Dieser Status garantiert einen streikfreien öffentlichen Dienst; zudem ist dessen beamtetes Personal in besonderem Maße „immun“ gegen politische Einflussnahmen.

Ist das deutsche Modell noch zeitgemäß?

Absolut. Deutschland ist – verglichen mit anderen Ländern – gut durch die Krisen der jüngeren Vergangenheit gekommen. Deutschlands öffentlicher Dienst mit der starken Säule des Berufsbeamtentums hat seine Leistungsstärke in der Finanzkrise ebenso unter Beweis gestellt wie in der Bewältigung des Flüchtlingszustromes. Ohne einen streikfreien öffentlichen Dienst wäre das nicht zu bewerkstelligen gewesen. Dabei gibt es zwischen Beamten und Arbeitnehmern kein „Rangverhältnis“; vor allem sind Beamte nicht die besseren Beschäftigten. Beide Gruppen unterscheiden sich in ihrer Aufgabenstellung, beide Bereiche sind in ihren jeweiligen Rechten und Pflichten ausgewogen. Zu bedauern ist, dass Bund, Länder und Gemeinden die Stellenbesetzung nicht nach sachlichen, sondern nach politischen oder sonstigen Gesichtspunkten durchführen.

Brauchen wir denn überhaupt – und wenn in welchen Bereichen – Beamte mit besonderen Rechten?

Ja, die Beamten brauchen wir. Und zwar in allen Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge. Wenn Daseinsvorsorge, insbesondere im grundrechtsrelevanten Bereich, verlässlich funktionieren soll, geht das nur durch den Einsatz von Beamtinnen und Beamten. Nicht wegen deren Rechte, sondern wegen deren Pflichten! Streikfreiheit und besondere Loyalität gibt es nicht zum Nulltarif: Die Rechte sind als Gegenstück zu den Pflichten der Beamten ebenso Rechtfertigung wie Voraussetzung für ein funktionierendes Gemeinwesen.

Wie definiert der dbb den „Bereich der öffentlichen Daseinsfürsorge“?

Das Grundgesetz bestimmt, dass die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ in der Regel Beamten zu übertragen ist. Davon waren zu Beginn ganz selbstverständlich heute privatisierte Infrastrukturbereiche – Bahn, Post, Telekommunikation – und Schulen umfasst. Es geht nicht darum, eine neue Verbeamtungswelle anzustoßen, erst recht nicht in Bereichen, die gar nicht mehr öffentlich sind. Die Politik kann - und darf – aber entscheiden, wo sie wo sie das sichere Funktionieren für so wichtig hält, dass sie es über Beamte absichert.

Kann das Streikverbot die „Beamtenprivilegien“ rechtfertigen?

Privilegien ist der falsche Begriff. Die Streikfreiheit des deutschen öffentlichen Dienstes ist die wichtigste, aber nicht die einzige Rechtfertigung für das besondere Band, das zwischen dem Staat und seinen Beamten geknüpft ist. Voraussetzung für Verlässlichkeit, für die Beamte in besonderem Maße stehen, drückt sich zunächst in Verfügbarkeit aus. Kurz gesagt: Wer nicht im Arbeitskampf ist, kann arbeiten. Aber die zweite Frage ist ja auch: Wie wird die Arbeit erledigt? Hier kommt noch einmal Verlässlichkeit ins Spiel. Beamte dienen dem Volk, also dem Staat. Dafür kümmert sich der Staat auch besonders um seine Staatsdiener. Das drückt sich unter anderem in der Absicherung für Krankheit und für das Alter aus. Das Kümmern des Staates um seine Beamten prägt deren Einstellung zu ihrer Arbeit für das Gemeinwesen. Beamter zu sein, ist halt nicht nur ein Job, es ist ein Dienst an der Gesellschaft. Und die Gesellschaft verlässt sich auf die Beamten. Es ist ein Geben und Nehmen.

Warum müssen Lehrer Beamte sein?

Weil Bildung die wichtigste Ressource Deutschlands ist. Der Staat ist in der Pflicht, den Zugang zu und die Vermittlung von schulischer Bildung flächendeckend und ohne Beeinträchtigung durch Arbeitskampfmaßnahmen zu gewähren. Daher ist es zwingend, den staatlichen Bildungsauftrag, der über Art. 7 ausdrücklich in das Grundgesetz aufgenommen wurde und der mit der Schulpflicht hinterlegt ist, oder einfacher formuliert das Wohl und Wehe der nachwachsenden Generationen in die Hände verbeamteter Pädagoginnen und Pädagogen zu legen.

In Sachsen sind Lehrer ganz überwiegend nicht Beamte, ohne dass das Bildungssystem zusammenbricht…

Gerade Sachsen zeigt, dass die Politik auf dem Holzweg ist, wenn sie glaubt, Schule ohne verbamtete Lehrerinnen und Lehrer verlässlich organisieren zu können. Die Anzahl der Seiten- und Quereinsteigerinnen in den Lehrerberuf ist in Sachsen und in Berlin, das ebenfalls nicht verbeamtet, dramatisch angestiegen. Der Beamtenstatus ist natürlich auch ein Personalgewinnungsinstrument. Und würden Sie das Wohl Ihrer Kinder einem Quereinsteiger anvertrauen, der über viele Qualifikationen verfügen kann, aber eben nicht die eines Lehrers? Es wird nur eine Frage der Zeit sein, bis sich der Qualitätsverlust in den sächsischen Lehrerzimmern auch in den gängigen Bildungstests herauslesen lässt.

Wie kann eine Gewerkschaft überhaupt gegen das Streikrecht sein?

Wir stehen uneingeschränkt zum verfassungsrechtlich geschützten Streikrecht, von dem der dbb und seine Mitgliedsgewerkschaften im Arbeitnehmerbereich ja in den Tarifauseinandersetzungen auch Gebrauch machen. Allerdings hat das Grundgesetz, unsere Verfassung, auf der anderen Seite mit dem Beamtentum sehr bewusst einen streikfreien Bereich geschaffen, in dem eine ständige Aufgabenerledigung in den staatlichen Kernbereichen sichergestellt wird. Auch dazu steht der dbb.

Wieso will der dbb keine Veränderungen?

Der dbb hat in der Vergangenheit eine Vielzahl von Vorschlägen zur Weiterentwicklung des Beamtenrechts vorgelegt. Allerdings immer auf der Grundlage der geltenden Verfassung. Zu derartigen Reformen, um z.B. auch in Zukunft genügend Bewerber für die Berufe im öffentlichen Dienst zu finden, reichen wir dem Gesetzgeber weiter die Hand. Wichtig ist, dass der öffentliche Dienst seiner Aufgabe, den Staat handlungsfähig zu machen und zu halten, jederzeit nachkommen kann.

Was stört den dbb am Motto „verhandeln statt verordnen“?

Das Motto ist Effekthascherei pur, denn es hat mit dem geltenden Verfassungsrecht nichts zu tun. Die Rechtsbeziehungen des Staates zu seinen Beamten regelt der Gesetzgeber. Dabei sollte dieser schon ein gesundes Eigeninteresse haben, seinen Staatsdienern vernünftige Beschäftigungsbedingungen zu bieten, z.B. was die lineare Entwicklung der Besoldung angeht. Und: Wer verhandelt muss auch ein Druckmittel haben. Arbeitnehmer können deshalb streiken, Beamten fehlt ein solches Instrument. Darüber hinaus ist allerdings eine weiter verbesserte Beteiligung der Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes an den entsprechenden Gesetzgebungsverfahren sicherzustellen. Dafür treten wir ein.

Gibt es im dbb auch Beamte, die gerne streiken würden?

Die Beamtinnen und Beamten haben in den vergangenen Jahrzehnten viele Sparrunden über sich ergehen lassen müssen, so dass vielleicht mancher über solche Ideen nachgedacht hat. Allerdings ist es tief im Berufsethos der Beamten verwurzelt, dieses besondere Dienst- und Treuverhältnis auch zu leben. Und das bedeutet, den Staat am Laufen zu halten, immer und unter allen Umständen.

Warum reklamiert Deutschland für sich in Europa ein Sonderbeamtenrecht?

Die öffentlichen Dienste und dienstrechtlichen Regeln der EU-Mitgliedstaaten sind allesamt sehr unterschiedlich gestaltet. Das öffentliche Dienstrecht ist aufs Engste verknüpft mit der jeweiligen staatlichen Identität und spiegelt insoweit den europäischen Pluralismus wieder. Denn die Mitgliedstaaten mit ihrer Identität und Vielfalt konstituieren dieses Europa, das eben kein Monolith ist und auch kein Monolith sein darf. Das Beamtenrecht ist wesentlich für die staatliche Identität der Bundesrepublik. Das BVerfG hat in seinem Lissabon-Urteil klargestellt, dass die Identität der Mitgliedstaaten eine Integrationsgrenze darstellt. Die Identität, für die der öffentliche Dienst maßgeblich ist, darf nicht angetastet werden.

Kollidiert Deutschlands Sonderrolle mit EU-Recht?

Das EU-Recht betrachtet den öffentlichen Dienst in besonderer Weise, was zum Beispiel in den Bestimmungen über die Freizügigkeit zum Ausdruck kommt. Die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung sind nämlich nach Artikel 45 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit ausgenommen. Weiterhin einschlägig ist Artikel 153 Absatz 5 AEUV, wo das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht von der EU-Kompetenz ausdrücklich ausgenommen sind! Das bedeutet: EU-Recht, ja, hat Vorrang vor nationalem Recht. Es ist aber vernünftig geregelt, weshalb es hier keinen Normenkonflikt gibt.

Die Länder um uns herum funktionieren gut – ohne Beamte…

In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland hat es weit weniger Streiks gegeben als in praktisch allen anderen europäischen Staaten. Dies ist der besonderen Stärke der Sozialpartnerschaft, der Mitbestimmung, aber eben auch dem besonderen Rechts- und Treueverhältnis des deutschen Berufsbeamtentums zu verdanken. Insofern kann man zwar nicht sagen, andere Länder funktionierten nicht. Aber die Bürger leiden dort schon, wenn immer wieder auch im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge streikbedingte Einschränkungen hinzunehmen sind. Im Übrigen ist das auch für die Wirtschaft ein klarer Standortnachteil, wenn der öffentliche Dienst regelmäßig durch intensive und extensive Streiks lahmgelegt wird.

Was hat die europäische Menschenrechtskonvention mit Beamten zu tun?

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist ein völkerrechtlicher Vertrag, den die Europaratsmitglieder geschlossen haben. Die EMRK hat damit nicht den Rang, den das EU-Recht genießt, das als supranationales Recht über dem einfachen Recht der EU-Staaten steht. Die EMRK steht somit nicht über deutschem Verfassungsrecht, das eben für die Berufsbeamten ein Streikverbot vorsieht.

Hintergrund

Das Streikverbot ist eines der Kernbestandteile des Berufsbeamtentums. Es gehört zu den in Art. 33 Abs.5 GG verankerten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ und genießt damit rechtlich Verfassungsrang. Das Streikverbot ist gleichzeitig aber auch in seiner Stabilitätsfunktion eine der tragenden Säulen für die Legitimation des besonderen Dienstverhältnisses. Das Streikverbot gilt unabhängig davon, ob im konkreten Fall hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden – maßgeblich ist der Status, der Rechte und Pflichten bestimmt.

 

Mit Urteil vom 27. Februar 2014 (BVerwG 2 C 1.13) hat sich zuletzt das Bundesverwaltungsgericht zum Streikverbot für Beamte befasst.

 

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung festgestellt, dass für alle Beamten unabhängig von ihrer Tätigkeit ein generelles Streikverbot als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG besteht. Zugleich hatte das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass für Beamte außerhalb der rein hoheitlichen Staatsverwaltung ein Konflikt zwischen Art. 33 Abs. 5 GG und der Vereinigungsfreiheit nach Art. 11 Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Der Bundesgesetzgeber wurde aufgefordert, einen Ausgleich zwischen den inhaltlich unvereinbaren Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG und des Art. 11 EMRK. Dabei weist der Senat ausdrücklich auf die Konsequenz hin, dass die Zuerkennung eines Streikrechts für die in diesen Bereichen tätigen Beamten einen Bedarf an Änderungen anderer, den Beamten günstiger Regelungen, etwa im Besoldungsrecht, nach sich ziehen würde.

 

Bis zu einer endgültigen Klärung verbleibt es bei der Geltung des verfassungsunmittelbaren Streikverbots.

 

Da die Revisionsklägerin mit ihrem Rechtsmittel nur teilweise durchgedrungen ist, ist gegen diese Entscheidung Verfassungsbeschwerde eingelegt worden (u.a. - 2 BvR 1738/12 -). Der dbb hat sich in dem Verfahren mit einer ausführlichen Stellungnahme geäußert. Wann mit einer Entscheidung zu rechnen ist, ist derzeit noch offen.

 

Der dbb sieht derzeit folgende Konsequenzen:

 

Die Klarstellung, dass das Streikverbot als statusrechtliches Kernelement für alle Beamtinnen und Beamten gilt, ist zu begrüßen. Die wahrgenommene Tätigkeit spielt keine Rolle.

Das BVerwG hat deutlich gemacht, dass in der unstrittig hoheitlichen Verwaltung durchgängig Beamte eingesetzt werden müssen. Das bisher praktizierte Nebeneinander von Beamten und Tarifangehörigen wird beanstandet.

Der dbb hält - anders als das BVerwG - unter Anwendung dieser Grundsätze daran fest, dass auch Lehrer hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und daher regelmäßig zu Beamten zu ernennen sind.

Der Beamtenstatus ist nicht, anders als das Bundesverwaltungsgericht wohl unterstellt, teilbar. Eine Differenzierung nach hoheitlichen und nichthoheitlichen Aufgaben mit abweichenden Beteiligungs- und Verhandlungsrechten wird abgelehnt. Eine solche Mischform entbehrt jeder Legitimation. Eine Einschränkung der Pflichten wird sich überdies notwendigerweise negativ auf die besonderen beamtenrechtlichen Sicherungsrechte auswirken.

Ob es die vom BVerwG behauptete Kollision zwischen EMRK und deutschem Verfassungsrecht gibt, die von der Legislative zu lösen wäre, wird letztlich das BVerfG entscheiden müssen. Der dbb sieht hier eine eigenständige nationale Gestaltung, die ihren Kern im Organisationsrecht des Staates hat.

 

Zudem:

 

Eine Aufhebung des Streikverbots hätte, aufgrund der besonderen deutschen Rechtskonstruktion, eine sehr viel weitergehende Folge als in anderen Ländern, die Einschränkungen des Streikrechts - zulässigerweise - an bestimmte Bereiche knüpfen:

 

Würde das Streikverbot aus Art. 33 Abs. 5 GG als tragendem Grundsatz eliminiert, hätte dies zunächst zur Folge, dass alle Berufsgruppen, beispielsweise auch Polizei und Feuerwehr, streiken könnten. Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gilt einschränkungslos für alle Berufe, sie enthält keinen Gesetzesvorbehalt und gilt als eines der wenigen Grundrechte unmittelbar; Einschränkungen ergeben sich gegenwärtig nur deshalb, weil auf derselben Regelungsebene, nämlich auf der Ebene der Verfassung, Art. 33 Abs. 5 GG, eine Ausnahme geregelt ist.

 

Da für einen Rechtsstaat allein schon wegen des staatlichen Gewaltmonopols eine Begrenzung des Streikrechts etwa für die Polizei allein auf dem Weg über Notdienstvereinbarungen kaum tolerabel erscheint, besteht die Gefahr, die Koalitionsfreiheit aufzuweichen, etwa Art. 9 Abs. 3 GG für bestimmte sensible Funktionen – und dann auch unionrechtskonform – einzuschränken. Kurz: Wer das Streikverbot aus Art. 33 Abs. 5 GG streicht, kann schnell zu der Notwendigkeit kommen, es als teilweises Streikverbot in Art. 9 Abs. 3 GG hineinschreiben. Das wäre aus gewerkschaftlicher Sicht dann allerdings kaum ein echter Erfolg.

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